Danmarks Forskningspolitiske Råds bemærkninger til høring over universitetsevalueringen

Danmarks Forskningspolitiske Råds bemærkninger til høring over universitetsevalueringen

Danmarks Forskningspolitiske Råd takker for muligheden for at bidrage til høring over evalueringsrapport for 2009-evalueringen af universitetsområdet, jf. høringsbrev fra direktør Jens Peter Jacobsen af den 3. december 2009.

Danmarks Forskningspolitiske Råd har løbende fulgt universitetsevalueringen og drøftet de dokumenter, der er blevet udarbejdet i forbindelse med evalueringen.

Rådets interesse for universitetsevalueringen hænger tæt sammen med ønsker om at sikre, at drøftelserne af og opfølgningen på evalueringen sker med det fokus, at de ændrede rammevilkår og fusionsprocesserne reelt har ledt til eller vil føre til nogle stærkere universiteter. Sigtelinjerne er, at forskningskvaliteten styrkes, der er et internationalt udsyn, den forskningsbaserede undervisning leveres til det højest mulige niveau og ud fra en effektivitetsbetragtning om, at man får tilstrækkelig kvalitet for de anvendte forskningsmidler.  

Rådet ønsker her at redegøre for sine holdninger til universitetsevalueringen

Det drejer sig dels om de områder, der er evalueret, men Rådet ser en række andre forhold som mindst lige så vigtige at forholde sig til, og nærværende høringsbrev indeholder tillige Rådets holdninger på disse vigtige områder.

De områder, som Rådet ser som særlige vigtige at forholde sig til, er:

- Proces og resultat af fusionerne
- Myndighedsbetjening
- Optimering af ressourcer eller suboptimering
- Samarbejde og internationalisering
- Autonomi
- Rammer for god forskningskvalitet

Proces og resultat af fusionerne

Danmarks Forskningspolitiske Råd har understøttet, at der var behov for at fusionere sektorforskning og universiteter såvel som universiteter og universiteter. Hensynet har været at fremme stærke institutioner i international sammenhæng og at sikre en bedre synergi mellem forskning, forskningsbaseret uddannelse og myndighedsbetjening. Rådet konstaterer, at de fulde effekter og potentialet af fusionerne ikke er fuldt udfoldet endnu. Evalueringen bør derfor anvendes til at vurdere status af fusionerne. Evalueringen er en god anledning til at få slået fast, hvornår den forventede synergi og de kvalitetsfremmende effekter skal være endeligt gennemført. De muligheder for synergi, effektivisering og kvalitetsfremmende foranstaltninger og prioritering, som var mål for fusionerne skal gennemføres nu, hvor der anvendes unødige ressourcer ved ikke at få gennemført de beslutninger, der skal træffes. Der bør træffes beslutninger om, hvad det er for et slutmål der arbejdes hen mod, således der er kendt for de involverede. Manglende implementering af fusionerne kan fastlåse det danske universitetslandskab i en uhensigtsmæssig mellemfasetilstand.

Fusionerne har sendt universiteter ind i en turbulent tid for såvel ledelsen og forskerne, men også det øvrige personale og de studerende. Det betyder, at et af de mest væsentlige behov, som den danske universitetssektor p.t. har, er behovet for at der skabes ro og konsolidering og med en kendt planmæssig tidshorisont.

I kølvandet på såvel universitetsloven som fusionsprocessen er der fortsat en række forhold, der ikke er faldet på plads på universitet-erne. De gennemførte fusioner og den fortsatte konsolidering af universitetsloven skal prioriteres at få endeligt på plads. Universiteterne har behov for, at rammebetingelser og krav er stabile og kendte.

De gennemførte fusioner efterlader det danske universitetslandkort meget heterogent. Vi ser på den ene side et Københavns Universitet, der med fusionen af henholdsvis Den Kgl. Veterinære- og Landbohøjskole og Danmarks Farmaceutiske Universitet er blevet så absolut landets største universitet. Tilsvarende er IT-Universitetet i København, der i forvejen var et lille universitet, ikke indgået i fusionsprocessen.

Det heterogene landskab tegner sig også ved, at fusionerne er gennemført på landsplan og ikke nødvendigvis ud fra kriterier om geografisk nærhed eller fusionering med universiteter med tilsvarende stærke miljøer. Princippet om frivillighed har været medvirkende til, at processen med fusionerne er gået forholdsvis glat. Men resultatet af fusionerne sikrer ikke en optimal universitetspolitisk situation. Det betyder, at flere universiteter er fysisk placeret mange steder og med meget forskelligartede forsknings- og uddannelsesenheder.

Sikringen af kvaliteten af forskningen og den forskningsbaserede uddannelse er ikke i tilstrækkeligt omfang fremmet. Forskning og forskningsbaseret uddannelse er fortsat spredt ud på for mange steder. Der skal nu gennemføres justeringer og trimninger, således at forskningen og den forskningsbaserede uddannelse over hele linjen bliver optimeret. De enheder, der geografisk fortsat er små eller isolerede, skal reelt fusioneres i stærke forskningsmiljøer. Hvor der inden for samme universitet er parallelle kompetencer og enheder, der ikke har tilstrækkelig volumen, skal der alene satses på de bedste miljøer.

Danmarks Forskningspolitiske Råd understøtter Evalueringspanelets anbefaling om en fusion af IT-Universitetet og et andet universitet. Principielt mener Rådet, at ITU er for lille til at opretholde en selvstændig status. To forhold bør dog tages i betragtning. For det første at ITU bør nyde samme frivillighedsprincipper, som var det bærende princip for den tidligere fusionsproces. For det andet, at det skal være en forudsætning, at der er en parathed i det modtagende universitet, der kan tage hensyn til de særlige kvaliteter, som ITU har.

Rådet er enig i Evalueringspanelets anbefalinger om, at der ikke er gode grunde til at opretholde de resterende sektorforsknings-institutioner som selvstændige forskningsinstitutioner. Sektorforskning ved selvstændige institutioner er nu så udtyndet, at den ikke har gennemslagskraft alene. Den nye model er myndig-hedsberedskab på universiteterne, og de sidste selvstændige sektorforskningsinstitutioner bør fusioneres med universiteter.

Myndighedsbetjening

Med fusionerne fulgte, at en væsentlig del af myndighedsbetjeningen er overflyttet til universiteterne. Det har været en udfordring for såvel universiteterne som for de sektorministerier, der indtil fusionerne fik løst myndighedsbetjeningen inden for egne sektorforskningsinstitutioner. Danmarks Forskningspolitiske Råd vurderer det som en fordel, at myndighedsbetjening nu udføres i regi af universiteter. Det er dog vigtigt at understrege, at der også i indfusionering af myndighedsbetjening er en række punkter, der bør være særlig opmærksomhed omkring.

For det første skal de muligheder for synergi til forsknings- og uddannelsesområdet, der var en hensigt med fusionerne, implementeres på myndighedsbetjeningsområdet. Ny viden fra det øvrige forskningsområde skal anvendes i myndighedsbetjeningen. Og myndighedsbetjening skal anvendes i forskning og undervisningen i øvrigt.

For det andet skal en væsentlig del af de midler, der anvendes til den forskningsbaserede myndighedsbetjening (ca.1,1 mia. kr. i 2008), forhandles igennem fire-årige løbende aftaler mellem et universitet og sektorministeriet. Det giver sektorministerierne mulighed for at sikre indflydelse på den myndighedsbetjening, de rekvirerer. Men i et spørgsmål om autonomi medfører det en situation, hvor særlige afdelinger i universiteterne har væsentlige ubekendte økonomiske faktorer at forholde sig til.

Det medfører for det tredje, at konstruktionen ikke er optimal for de berørte universiteter, men muligvis heller ikke for sektorministerierne, der i ringere grad har direkte indflydelse på den viden, de får.

For det fjerde fungerer den nuværende myndighedsbetjening i vid udstrækning på linje med tidligere – alene fordi der er høj grad af personsammenfald mellem de personer, der varetager myndighedsbetjeningen nu og de personer, der gjorde det før fusionerne. Fremover vil der være behov for at være opmærksom på karriereudsigter for kommende universitetsforskere, der skal være beskæftiget med myndighedsbetjening. Hvad er karriereudsigter, meriteringsveje og motivation m.v. for at gå ind i myndighedsbetjening fremover?

Når alle aspekter af fusionerne er gennemført, er det derfor nødvendigt nøje at følge udviklingen i myndighedsbetjening, dels for at sikre, at det fungerer tilfredsstillende på universiteterne, og dels for at sikre, at de aftalte midler til myndighedsbetjening ikke ender med at blive skåret og viden opbygges og hentes parallelt fra andre steder.

Optimering af ressourcer eller suboptimering

Rådet ønsker at rette fokus på tendenser til at opbygge parallelkompetencer i det danske universitetslandskab. Flere af fusionerne er sket med institutioner, der ikke i forvejen havde et stærkt forskningsmiljø på det pågældende område. Som resultat af fusionerne tegner sig et billede, hvor flere universiteter oparbejder paral-elle forsknings- og uddannelsesenheder.

Det skal understreges, at Danmarks Forskningspolitiske Råd i udgangspunktet opfatter, at konkurrenceelementer fremmer forskningskvaliteten. Men ”markedet”, der konkurreres om, er for lille til at gennemføre den type af parallelopbygning, der sker.

Universiteternes bestyrelser har et naturligt fokus på at sikre deres egne institutioners placering i det danske universitetslandskab. Derfor er de i konkurrence med de øvrige universiteter om flest forskningsmidler og flest studerende. En konsekvens heraf er etablering af parallelle forskningsmiljøer, der langt fra har til-strækkelig kritisk masse og etablering af en række uddannelsesprogrammer, der trækker på forskerne til at levere forskningsbaseret uddannelse, men hvor der per program er alt, alt for få studerende til at retfærdiggøre selvstændige forsknings-baserede uddannelsesprogrammer.

Det er ikke tilfredsstillende allokering af nationale forsknings- og uddannelsesmidler, og det vil ikke fremme udviklingen og understøttelsen af den bedste forskningskvalitet, når ressourcer fordeler sig tyndt udover landet.

Evalueringspanelets anbefalinger om, at tiden er moden til at se på profilering af universiteterne anser Rådet som en del af denne problemstilling. Rådet understreger nødvendigheden af at tage fat på denne problemstilling for at fremme den langsigtede kvalitetsudvikling af danske universiteter og forskningskvaliteten på disse.

Universiteterne skal være autonome enheder, og prioriteringen af universiteternes indsats skal i princippet besluttes af universiteterne selv.

Danmarks Forskningspolitiske Råd har i sin gennemgang af ”Governance - styre-former og frihedsgrader ved universiteterne” i årsrapport 2008 påpeget, at konstruktionen med, at universitetsbestyrelserne er selvsupplerende ikke er hensigtsmæssig. Der er ingen egentlig kontrol med kvaliteten af bestyrelserne, og der er ingen garanti for en tilstrækkelig forskningsfaglig forankring/indsigt. Dertil kommer, at universitetsbestyrelserne i for høj grad er nationalt sammensatte. Rådet ser det som uheldigt, hvis de bestyrelser, der skal træffe de overordnede og strategiske beslutninger for universitetet, ikke samlet set er i besiddelse af en tilstrækkelig forskningsfaglig forankring og dermed en klar forståelse for nødvendigheden af at prioritere ressourcer med henblik på at stræbe efter det bedst muli-ge internationale niveau.

Evalueringspanelets anbefaling om, at Det Nationale Fødevareforum bør nedlægges tilslutter Rådet sig fuldt ud. I den tid Fødevareforum har eksisteret, har det ikke haft den forventede gennemslagskraft, og en fornuftig løsning er at nedlægge det.

Rådet tilslutter sig tillige evalueringspanelets anbefaling om, at der skal udarbejdes en national strategi inden for fødevareområdet og tilknyttede områder.

I anden sammenhæng arbejder Danmarks Forskningspolitiske Råd p.t. med en generel forskningspolitisk gennemgang af området jordbrug, veterinærvidenskab og fødevareområdet. Dette område har i særlig grad været påvirket af fusionerne, såvel ud fra et institutionssammenlægningsperspektiv som i forhold til ændrede rammevilkår for myndighedsbetjening. Derfor ser Rådet med interesse på netop denne del af universitetsevalueringen og deltager gerne i en videre drøftelse af evalueringspanelets anbefalinger.

Samarbejde og internationalisering

Fusionsprocessen har medført, at mange ressourcer er blevet anvendt for at få de nye institutionskonstruktioner til at fungere. Resultatet har naturligt været, at institutionerne har været fokuserede på indre anliggender frem for at samarbejde med andre institutioner. Det dalende nationale FoU samarbejde mellem instituti-oner, er imidlertid ikke hensigtsmæssigt. Hensigten med universitetsloven og fusionsprocessen har ikke været at skabe nogle universiteter i Danmark, der i ringere grad samarbejder med andre institutioner og sektorer her i landet end før. Det et ikke et argument imod internationalt samarbejde. Men den nationale universi-tetskonkurrence er blevet skærpet. Det har fordele. Men når institutionskonkurrencen hindrer samarbejde og fornuftig udnyttelse af ressourcer, skal det ændres.

Det internationale FoU samarbejde går frem, den internationale mobilitet blandt forskere er for opadgående, og flere danske universiteter indgår strategisk i internationale universitetssamarbejder og netværk. Det vurderes som en god udvikling, og det er et klart tegn på, at flere danske universiteter erkender, at de på den internationale bane skal klare sig godt. Derfor fremstår det også uhensigtsmæssigt, hvis institutionerne ikke plukker de lavthængende frugter og sikrer en udnyttelse af åbenlyse samarbejdsmuligheder i nærområdet.

Autonomi

Det er i flere undersøgelser påpeget, at der er sammenhæng mellem høj forskningskvalitet og universiteternes autonomi. Universiteter, der har selvstændighed til at indgå bindende aftaler og fungerer uafhængigt af et politisk system, er i højere grad at finde i top-placeringer på de internationale rankinglister, fx Shanghai rankinglisten, end universiteter, der ikke nyder den type frihedsgrader.

De danske universiteter fungerer som autonome enheder. De har egne bestyrelser, og kan træffe egne strategiske og faglige beslutninger. Når niveauet af autonomi ikke opleves som tilstrækkeligt, og når det har været et tilbagevendende tema siden implementeringen af universitetsloven i 2003, skyldes det to forhold.

For det første udgør rammebetingelserne for universiteterne samlet set en række meget forskelligartede krav, der opfattes som en hindring for institutionernes autonomi. Niveauet af ekstern finansiering og de forskelligartede krav, som følger deraf, kan ses som et indgreb i universiteternes muligheder for at bestemme over rammer og ressourcer. Rammebetingelser, der gælder for alle offentlige institutioner, er universiteterne også underlagt, herunder ansættelsesforhold, løn, forvaltning af offentlige midler, offentligheds- og forvaltningslovskrav m.v. Taxameter-tilskud, den nye bibliometriske indikator og resultatkontrakter er tiltag, der kan opfattes som væsentlige eksterne styringsmekanismer.

For det andet har universiteterne begrænsede økonomiske frihedsgrader. Det gælder muligheden for opsparing og investering, og det gælder muligheden for og retten til at foretage investering, langtidsplanlægning og ikke mindst ejerskab til bygningsmassen. Autonomi forudsætter økonomisk autonomi, der sikrer, at universiteterne kan foretage økonomiske prioriteringer, sikre langtidsplanlægning og kunne fuldt disponerer over bygningsmassen m.v.

Når man har etableret universiteter med eksterne bestyrelser, og man har etableret ansat ledelse på de tre ledelsesniveauer, er der forventning til, at ledelserne både vil, kan og skal udføre ledelse. Et tema i evalueringsrapporten er et højt niveau af statslig detailregulering. Det skaber utilfredshed for universitetsledelserne, og forventninger til ledelse blandt universiteter, ledelsen af disse og Videnskabsministeriet er ikke sammenfaldende. Ledelsernes udsigt til at kunne udføre ledelse påvirkes af detailregulering og en række eksterne styringsmekanismer. Rådet understøtter nødvendigheden af øgede frihedsgrader for at fremme ledelsernes reelle ledelsesmuligheder og pligter.

Rammer for god forskningskvalitet

Danmarks Forskningspolitiske Råd gennemgik i årsrapport 2008 struktur og funktion af universitetsledelse/governance og sammenhængen mellem disse og rammebetingelser for at styrke og fremme den bedste forskningskvalitet. Rådet ser mange paralleller mellem Rådets opfattelser af rammerne for god forskningskvalitet og de bidrag til det internationale evalueringspanel, der er fremlagt i forbindelse med universitetsevalueringen.

De nye ledelsesstrukturer giver universiteterne en mere klar mulighed for at træffe strategiske beslutninger og at udføre dem. Til gengæld har implementeringen af de nye ledelsesstrukturer medført kritik fra det forskningsudførende lag på universiteterne. Råder understøtter de nye ledelsesmæssige rammer i forhold til at kunne fremme og prioritere den bedste forskning. Men blandt en række forskere opfattes de ændrede ledelsesstrukturer som en del af en begrænset forskningsfrihed på universiteterne.

Evalueringspanelet har anbefalet at § 17, stk. 2 i universitetsloven fjernes eller reformuleres.

Evalueringspanelets argument er, at paragraffen nok ikke er helt i tråd med en europæisk tradition for akademisk frihed.

Danmarks Forskningspolitiske Råd finder ikke, at en fjernelse af § 17, stk. 2. vil være en den mest hensigtsmæssige løsning på et problem, der relaterer sig til andre forhold.

I danske ansættelsesforhold findes der naturligt en instruktionsbeføjelse. Det gør der for ansættelser generelt, og ledelsens ret til at lede og fordele arbejde på de danske universiteter fandtes også før ændring af universitetsloven, uagtet om det stod i loven eller ej.

Fra universitetsevalueringen fremgår det også, at det er vanskeligt at påpege konkrete eksempler på, at § 17. stk. 2 skulle have været anvendt til at begrænse forskningsfriheden. Der er fuld opbakning til forskningsfrihed på de danske universiteter, og den skal fastholdes. En fjernelse af § 17. stk. 2 er således mere en symbolsk handling. 

Rådet understreger, at der skal være ledelse på de danske universiteter, og en eventuel fjernelse af retten og kravet til at udføre ledelse er uacceptabelt.

Samtidigt finder Rådet, at det er vigtigt, at der gives ret til, at forskere på de danske universiteter også kan forfølge de skæve og sjove idéer, der ikke er forudsete. Det er fra sådanne vinkler, at uforudsete og uventede nybrud kan komme.

Rådet anbefaler derfor – i tråd med anbefalinger i Årsrapport 2008 - at forskningsfriheden sikres ved, at forskerne tildeles en grundbevilling hvoraf der er af-sat tid til de projekter, som forskerne alene forfølger af nysgerrighed – ud fra eget valg af emne og metode og uden hensyn til det øvrige universitets prioriteringer.
 
Det, som Rådet ser som en central og vigtig faktor i årene fremover, er villigheden til at understøtte den fremragende forskning. Der skal aktivt arbejdes på, at der skal være et dansk universitet i top 20 på de globalt anerkendte rankinglister over fremragende universiteter. Det kræver en fortsat øget prioritering af forsk-ning, og det kræver en prioritering af den bedste forskning uafhængigt af geografiske og andre ikke i denne sammenhæng relevante forhold. Den signalværdi det har i det globale vidensamfund, at universiteter befinder sig i den absolutte topliga har umådelig stor betydning, ikke blot for det pågældende universitet, men det er en effekt, der smitter af på det øvrige universitetslandskab.

En sådan satsning forudsætter, at man tør og vil prioritere kvalitet, og at universiteterne gives tilstrækkelig økonomisk autonomi. Men en satsning på et dansk universitet blandt verdens 10 bedste forudsætter også en væsentlig forøgelse af økonomiske ressourcer til dette universitet.